Пенсионная реформа – вопросов больше, чем ответов

Тимофей ЖУРАВЛЕВ

Опубликованные недавно Министерством труда и Социальной политики данные о состоянии пенсионной системы Украины красноречиво свидетельствуют об образовании уже украинской элиты среди пенсионеров в то время, как 95 процентов пенсионеров живут за чертой бедности. В так называемую “элиту” входят – военнослужащие и “особы командного и рядового состава органов внутренних дел”, госслужащие, прокуратура, судьи, таможенники, чернобыльцы и народные депутаты. К “элитарным” пенсионерам не относится оставшееся большинство, в том числе ветераны труда и Великой Отечественной войны, жертвы репрессий.

Элита среди пенсионеров

Сегодня во всех странах с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы государственные системы “срочных выплат” находятся в жестоком кризисе. Украина не является исключением из этого правила, потому что существующей пенсионной системой недовольны практически все - начиная с чиновников и заканчивая пенсионерами. Всей своей трудовой жизнью граждане страны зарабатывают пенсию, но ее размеры зависят в первую очередь от того – какую профессию человек выберет, сможет ли стать начальником или попасть в категорию “заслуженных”.

После отмены “персональных пенсий” в 1992 году, все пенсионеры вроде бы уравнялись в правах, а соответственно и размерах пенсий. Прошло семь лет. За это время всех, вышедших на заслуженный отдых, успели разделить на одиннадцать категорий! Это, естественно, повлекло за собою и дифференциацию размеров пенсий. И сегодня если, представить себе, что на гистограмме жирная черта малообеспеченности представляет собой поверхность моря, то желтые столбики уровня пенсии наглядно показывают, кто плещется на поверхности, а кому требуется прилагать нечеловеческие усилия, чтобы окончательно не утонуть.

В условиях советской экономики наибольшая пенсия, которая назначалась персональным пенсионерам, отвечала показателю средней заработной платы работников, занятых в народном хозяйстве. Сегодня же у отдельных категорий особ максимальная пенсия больше средней зарплаты в 4-5 раз, а по отношению к средней государственной пенсии – более чем в 10 раз… В годы Независимости отечественной чиновничество переориентировало агонизирующую солидарную пенсионную систему на обеспечение собственной старости. Так созданы пенсионные системы для государственных служащих, пенсии которых достигают 500 гривень, у военнослужащих, работников органов МВД и прокуратуры, судей – от 200 до 600 гривень, у народных депутатов – до 600 гривень. А у некоторых категорий населения пенсии превышают 1000 гривень

Однако есть и друга сторона этой медали – известно, что голодными пенсионерами намного легче управлять. А когда размеры пенсий и сроки их выплаты зависят от государства, то автоматически пенсионеры переходят в разряд легко управляемого стада.

Погашение пенсионных долгов – разновидность национальной игры

Пенсионное обеспечение сегодня регулируется Конституцией Украины, межгосударственными договорами и 19-ю законодательными актами Украины. Кроме столь многочисленных Законов ситуацию вокруг пенсионных выплат усложняет высокая задолженность по выплате пенсий. Несмотря на то, что Правительство в последние месяцы активно использует международные кредиты (которые позднее придется отдавать) на погашение этой задолженности, ситуация, по данным Федерации профсоюзов Украины, не меняется. Наоборот, с 1 января 1998 года по октябрь этого года она выросла с 1,2 миллиарда гривень до 1,61 миллиарда. Самым потрясающим ростом по данным главы пенсионного фонда Украины Бориса Зайчука порадовал период с 1 января по 1 марта этого года, когда задолженность выросла с 1,97 миллиарда до 2,362 миллиарда гривень.

Эксперт международного центра перспективных исследований Виктория Якубович объясняет сложившуюся ситуацию с задолженностью по выплате пенсий тем, что Правительство манипулирует средствами Пенсионного фонда. “Средства Пенсионного фонда состоят непосредственно из страховых взносов работающих и поступлений из Государственного и местных бюджетов. Фактически, Пенсионный фонд сначала выплачивает пенсии, а потом получает компенсацию от государства. Таким образом, в существующую систему заложена возможность манипулирования средствами Пенсионного фонда, когда деньги направляются не на выплаты пенсий, а на другие цели. В последние годы затраты Пенсионного фонда возмещаются несвоевременно и не в полном объеме. Это приводит к дефициту бюджета Пенсионного фонда, которого могло бы и не быть, если б Пенсионный фонд выполнял только свою непосредственную функцию – выплату пенсий”.

В свою очередь, вице-премьер-министр УкраиныСергей Тигипко, не считает Правительство виновным в создавшемся дефиците пенсионных средств – “Правительство сейчас компенсирует ту задолженность, которая имеется перед бюджетом Пенсионного фонда. В течение последних трех месяцев мы постоянно отчисляем определенные суммы.

Мы абсолютно согласны с позицией о разделении финансовых потоков, однако есть вторая проблема, – как совместить те выплаты, которые были предусмотрены пенсионным фондом из бюджета (имеется в виду пенсионеры, выплата чьих пенсий зависит от Государственного и местных бюджетов – прим. автора), на это должны ответить и законодательная и исполнительная власть вместе.

То, что мы предусмотрено в бюджете 1999 года мы выплатим, а больше и манипулировать нечем…”.

За рубежом также возникают проблемы с пенсионным обеспечением, и тоже по вине государства. В Канаде были проблемы с некоторыми пенсионными фондами, – рассказывает Джим Якута, исполнительный директор Канадско-Украинского проекта законодательного сотрудничества, – Например, подобная ситуация сложилась с пенсионным фондом работников учебных заведений провинции Альберта. Тогда бухгалтеры пенсионного фонда и аудиторы прогнозировали, что возможно в течение года этот фонд обанкротится и оставит необеспеченную задолженность в сумме нескольких миллиардов долларов. Это произошло потому, что правительство имел определенную задолженность, которая накапливалась в течение 20 лет…

Однако, независимые эксперты, оценивая публикуемый бюджет Пенсионного фонда, в котором все цифры выглядят более чем оптимистично, называют и другие причины мажорности отчетов и неудовлетворительности социальных выплат. По их мнению, это происходит потому, что часть налогов выплачивается в Пенсионный фонд в натуральном виде. Поэтому и часть выплат пенсионерам производится в натуральной форме. Это искривляет фактические цены, потому что продукция, засчитывается как пенсионные взносы за более высокой ценой, чем те цены, по которым она выплачивается пенсионерам.

Официальные же объяснения, как правило, ограничиваются лишь сетованием на увеличение размеров пенсий, маленьким пенсионным возрастом и большим количеством “категорий особ, которые имеют пенсии на льготных условиях с понижением пенсионного возраста и установлением повышенного размера пенсий”. По данным министерства труда и социальной политики с 1990 по 1997 год количество пенсионеров, которым было дано право досрочного выхода на пенсию по возрасту, увеличилось вдвое.

В пенсионном фонде назвали еще одну причину дисбаланса пенсионной системы Украины – “сегодня человек может выбрать для себя очень льготные условия для начисления пенсии – либо за последние 24 месяца перед выходом на пенсию, либо выбрать любые пять лет из любой десятилетки непрерывного трудового стажа. Если же сравнить среднюю зарплату на протяжении всей трудовой деятельности человека и предлагаемую человеком среднюю зарплату для расчета своей пенсии (из выбранного им периода), то последняя всегда на 20-25 процентов выше. Получается, что в Пенсионный Фонд поступает меньше денег, чем из него хотят взять”.

Появятся ли после реформы “новые пенсионеры”?

Сегодня в стране сложилась ситуация, когда выплачивается две зарплаты – одна официальная, а другая “в конвертах”. Из-за этого страдает в основном государство, поскольку недополучает так необходимые ему налоги. Естественно это сказывается и на существующей солидарной пенсионной системе, которая уже не в силах обеспечивать даже текущие пенсионные выплаты. Реформировать эту систему путем применения каких либо мер связанных с ликвидацией дефицита Пенсионного фонда или введения новых нетрадиционных налогов уже не имеет смысла, потому что эти попытки не обеспечивают связь между пенсионным взносом и выплатами.

Чтобы навести хотя бы элементарный порядок в деле пенсионного обеспечения Правительство поддержало эксперимент во Львовской области по персонификации пенсионных счетов. Это значит, что создается информационная система, в которой собирается информация о тех, кто сегодня работает – где, кем и сколько времени работал человек, какую получал зарплату, какие производились отчисления в пенсионный фонд. Это чем-то напоминает идентификационные номера в налоговой, однако в Пенсионном фонде будет собрана более полная информация. В результате такого нововведения поступления в Пенсионный фонд увеличились на 19,8 процентов. Сейчас этот эксперимент распространяется по всей Украине. Однако, только на четыре района каждой области.

Тем не менее это не решает проблемы. А потому сегодня существует два варианта дальнейших преобразований: Индивидуализация пенсионного обеспечения и усовершенствованиесоциального страхования. Первый из них предполагает достаточно радикальную пенсионную реформу и создание трех уровней пенсионного обеспечения. Сторонники социального страхования предлагают совершенствовать только существующую систему, принципиально ничего в ней не меняя.

Концепция Индивидуализации Пенсионного Обеспечения, соответствующий законопроект находится на стадии согласования.

Первый уровень (обязательный) – традиционная солидарная система (когда работающие сегодня своими взносами финансируют выплату пенсий сегодняшним пенсионера) пенсий из поточных поступлений. В данном случае в пенсионный фонд поступают те средства, которые автоматически начисляются работодателем при выплате заработной платы и никоим образом не влияют на ее размеры. Так создается система минимальных пенсионных выплат, гарантированных государством. Размер пенсии зависит от продолжительности внесения пенсионных взносов и величины заработной платы. Система управляется государством.

Второй уровень (обязательный) – система индивидуальных пенсионных счетов. Взносы на персональные пенсионные счета планируется постепенно увеличивать от 2 до 9 % производятся из зарплаты трудящихся в размере 7-9 процентов. Так планируется установить связь между взносами и выплатами – накопленные взносы и доход по ним являются частной собственностью участников, причем сумма сделанных взносов определяет размер будущей пенсии. Накопленными сбережения должны будут распоряжаться специализированные компании по управлению активами. Причем предполагается, что собственные капиталы таких предприятий должны составлять не менее 400 000 тысяч евро.

Уровень третий (добровольный) – это система дополнительных добровольных индивидуальных пенсионных сбережений. Планируется, что в пенсионном страховании будут принимать участие негосударственные пенсионные фонды, банки, страховые компании и другие финансовые институты. Однако перечисленные организации должны будут заниматься только сбором и хранением пенсионных вкладов. Инвестированием будут заниматься только упомянутые компании по управлению активами.

Проведение пенсионной реформы планируется также в три этапа. На первом – введение персонифицированного учета (создание первого уровня), что уже происходит. На втором – организация работы негосударственных пенсионных фондов (создание третьего уровня) и отработка механизмов инвестирования собранных средств. И на третьем этапе введение второго обязательного уровня социального страхования. В новой обязательной системе страхования (второго уровня) на персональные пенсионные счета с 2001 до 2005 года будет отчисляться 1-2 процента от заработной платы с ежегодным увеличением на 1-2 процента. В 2005 году планируется выйти на уровень отчислений до 5-9 процентов от зарплаты.

“Молодых” пенсионеров станет меньше

Одной из проблем пенсионного обеспечения специалисты считают “молодой” возраст наших пенсионеров, по сравнению с Западными странами. Пенсионный возраст планируется поднять в среднем на 5-10 лет. Однако единого мнения по этому поводу еще не выработано, как заявил Сергей Тигипко, “Пока что страна к такому шагу не готова…”. Еще один аргумент в пользу сохранения “статус кво” – это мнение экспертов, что повышение пенсионного возраста автоматически увеличивает безработицу среди более молодого населения страны. Например, в Германии, для уменьшения в несколько раз уровня безработицы готовится понижение пенсионного возраста.

В целом проект пенсионной реформы оставляет впечатление хорошо продуманной системы. Однако у многих экспертов возникают сомнения по поводу того, что предлагаемая система в существующем виде не позволит государству запустить свою руку в карман вкладчиков, то есть заставить организации, управляющие пенсионными активами вложить максимум накопленных средств в государственные ценные бумаги. По этому поводу вспоминается печальный опыт вкладов населения СССР на сберегательных книжках, которые до сих пор остаются непогашенными.

Мнения экспертов о законопроекте

Сергей Бирюк, член Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку

На первом этапе очень важно стимулировать управляющих пенсионными фондами инвестировать накопленные средства в экономику Украины.

Вячеслав Копейкин, президент Ассоциации негосударственных пенсионных фондов Украины

В законопроекте говориться, что основную ответственность за накопленные средства несут учредители пенсионных фондов. Удивляют предложения о создании компаний по управлению с большими уставными капиталами, около миллиона евро. Но пенсионные фонды неприбыльные организации, они не приносят доходов их учредителям, поэтому налицо экономическая нецелесообразность создавать пенсионный фонд, потому что деньги не идут туда, где они не приносят прибыль.

Мы рекомендуем следующее - деньги, вкладываемые пенсионными фондами в инвестиционные проекты, должны быть обеспечены определенными активами со стороны получателя инвестиции. То есть – финансовую ответственность перед вкладчиками должен нести тот, в кого были вложены средства. Это, естественно не исключает того, чтобы часть этой ответственности лежала и на фондах, чтобы исключить злоупотребления.

Наталья Коробейник, эксперт рабочей группы КМУ по проведению пенсионной реформы

Очевидно, что существующая система солидарных выплат, доставшаяся нам от социалистических времен и работающая по принципу распределения, не способна обеспечить всех пенсионеров пенсиями. И причина здесь не в действиях правительства или Пенсионного фонда, а в том, что сегодняшняя численность пенсионеров почти в 2 раза превышает численность тех, кто делает взносы. Выход - постепенное повышение пенсионного возраста, а также пересмотр всех категорий льгот, разделение источников финансирования пенсий. Другой важный момент размер перечисленных за время трудовой деятельности взносов в Пенсионный фонд не определяет размер будущей пенсии.

Задача пенсионной реформы - создание пенсионной системы с тремя уровнями:

солидарным (для выплаты социальных пенсий), обязательным государственным пенсионным страхованием и третьим уровнем - добровольным, негосударственным пенсионным обеспечением. Основными документами, определяющими ход пенсионной реформы. являются “Концепция пенсійної реформи”, проекты законов “Про загальнообов"язконе державне пенсійне страхування" и “Про недержавні пенсійні фонди”.

Основные проблемные вопросы касаются управления средствами обязательного государственного пенсионного страхования, величины процентных отчислений в обязательную систему, а также вопросов регулирования системы негосударственного пенсионного страхования, активно обсуждающиеся специалистами. Однако следует четко осознать одно - пенсионную реформу нужно проводить сейчас.

Это реформа для молодых, для людей, которые сами отвечают за свое будущее и не хотят уравниловки. Роль государства при этом - максимально защитить граждан и обеспечить наиболее эффективные и безопасные механизмы инвестирования средств.

Виктория Якубович, эксперт международного центра перспективных исследований

Существует очень большой риск того, что второй уровень будет государственным. Это большое искушение для него воспользоваться накопленными средствами. Декларируется, что цель второго и третьего уровней – стимулирование экономики, но необходимо отметить, что это не главная цель пенсионной реформы. Главная цель – это обеспечение пенсионеров пенсиями. Очень хорошо, если вместе с этим развивается процесс инвестирования, но очень важно, чтобы главную цель не заменили сопутствующей.

Дэвид Снелбеккер, международный эксперт по пенсионной реформе Гарвардского института

Создание накоплений на персональных пенсионных счетах требует больших ресурсов и больших, чем предлагается (1-й год – 1 процент зарплаты, 2-й год – 2 процента… до 5-9 процентов) отчислений из зарплаты трудящихся. Если накопительная система будет маленькой, то административные затраты могут оказаться слишком большими для нее даже при удачном инвестировании накопленных средств. Таким образом не будет достигнут ожидаемый от реформы эффект.

Пенсионные реформы за рубежом

Сначала в странах центральной и восточной Европы, в том числе и в Украине, идея реформы сводилась к усовершенствованию действующей солидарной системы. Однако со временем в ряде стран появились планы перехода от солидарного накопительного принципа к капитализации доходов пенсионеров.

Одну из таких моделей (индивидуальную) реформы пенсионного обеспечения пятнадцать лет назад применила Чили. С 1981 года эта страна перешла от солидарной системы срочных выплат к системе индивидуальных пенсионных счетов (ИПС).

До последнего времени чилийский опыт выглядел очень привлекательно. Работники ежемесячно перечисляли десять процентов зарплаты в один из 13 частных пенсионных фондов. Эти активы росли поражающими воображение темпами и достигли 33 миллиардов долларов США, что составляет 40 процентов Валового Национального продукта Чили. Этот огромный фонд сбережений помог развитию финансового рынка страны и поддерживает быстрый рост ее экономики. Государство же только гарантирует пенсионерам минимальные выплаты в рамках системы социального обеспечения.

Однако через пятнадцать лет хваленая чилийская модель начала давать сбои. Реальные доходы по частным пенсионным вкладам в 1995 году были отрицательными, а в 1996 году составили всего лишь 3,5 процента. Это обратило большое внимание специалистов к проблемам новой системы.

Среди главных из них можно выделить две: чрезвычайно большие административные затраты и плохо диверсификованные инвестиционные портфели фондов.

Латвия взяла за основу шведскую модель условных или номинальных пенсионных счетов, которые ввела с 1996 года. Взносы “оседают” на индивидуальном условно-сберегательном счете, на которые насчитывается процент, который равняется темпам росту заработной платы (после уплати налогов). В момент выхода на пенсию ее размер зависит от суммы накопленного особой капитала (взносы плюс условно заработанный процент) и ожидаемой продолжительности жизни особ, которые достигли пенсионного возраста. Пенсии индексируются по уровню инфляции. В 1998 году планируется ввести 2-й уровень — обязательные сберегательные счета. Подготовка к введению 3-го (добровольного) уровня должна стать основой для получения опыта работы с финансовыми рынками.

В Польше с января 1999 года тоже будет введена трехуровневая система, подобная венгерской. Страховые взносы в размере 45 процентов будут разделяться между обязательными первым солидарным (36 процентов) и другим накопительным уровнями (9 процентов). Пока что польское правительство не имеет намерений сокращать общий тариф налога на пенсионное обеспечение, который существовал до реформы. Для введения второго уровня правительство создаст 10-12 частных управляемых пенсионных фондов, которые будут капитализированы путем передачи им государственной собственности.

Решение про выход на пенсию будет приниматься индивидуально после достижения особой минимального пенсионного возраста — 62 года для мужчин и женщин. Чем дольше человек будет работать, тем большею будет пенсия. Это значит, что если особа захочет выйти на пенсию в 63, а не в 62 года, то пенсия увеличится приблизительно на 7 процентов При выходе на пенсию в 65, лет надбавка будет составлять около 28 процентов. Минимальный размер пенсий устанавливается на уровне 26-28 процентов средней заработной платы особы. Если сумма пенсионных выплат по первому и второму уровням будет ниже установленного минимального гарантированного государством уровня, то доплата будет финансироваться из бюджета. Ожидается, что приблизительно 10 процентов пенсионеров будут получать такую социальную доплату. Индексация пенсий будет рассчитываться на основе изменения цен на товары и услуги, которые потребляют особы пожилого возраста.

Гистограмма 1 (цифрами обозначены Законы Украины и соответствующие им категории пенсионеров, которые перечислены в Таблице 1)

Таблица 1 Численность пенсионеров, пенсионное обеспечение которых производится согласно действующего законодательства и средние размеры пенсий (состояние на 1 января 1999 года)